Déclenchée dès le début de l’année 2010 en Grèce, provisoirement maîtrisée au printemps, mais repartie de plus belle à partir de l’Irlande à l’automne, la crise de la dette a complètement renversé les perspectives optimistes que l’on pouvait se faire, en janvier encore, sur le budget européen. A l’époque – il y a un siècle -, le traité de Lisbonne venait de donner à l’Union européenne des compétences nouvelles, faisant obligation à la Commission d’en proposer le financement en révisant le cadre financier pluriannuel en cours pour la période 2007-2013. Le même traité achevait de donner enfin au Parlement européen sa pleine part du pouvoir budgétaire, allant jusqu’à un possible dernier mot en cas de conflit avec les ministres du Budget. Tandis que la sortie de la récession facilitait les rentrées fiscales dans les États membres principaux financeurs du budget communautaire.

Patatras ! La tragédie grecque a transformé d’un seul coup les bâtisseurs en pompiers. Eteindre l’incendie, garantir à tout prix la prévention de foyers de ce genre, manier la hache dans les dépenses budgétaires, tout en essayant de limiter les hausses d’impôt pour ne pas enrayer complètement le timide début de reprise économique : cet objectif unique a mobilisé entièrement les dirigeants nationaux. Ceux qui, la veille, écrasaient l’accélérateur en se disputant la palme du plus volontariste, c’est-à-dire dépensier, pour soutenir la croissance, se sont mis debout sur les freins en faisant assaut de vertu économe. Tous s’accordant sur un point : le même effort d’économie devait s’imposer au budget européen.

Dans ces conditions, le résultat de la négociation sur le budget 2011 était acquis dès son commencement. Là où la Commission avait proposé une augmentation de 6 % des crédits de paiement, en août le Conseil arrivait à un pénible accord, à une très courte majorité, sur 2,91 %. Encore ce chiffre doit-il être relativisé, les crédits de paiement étant l’application obligatoire des décisions antérieures. Les crédits d’engagement, ceux qui traduisent les décisions politiques, étaient, eux, rabotés à l’augmentation homéopathique de 0,2 %.

Dès ce moment-là, il était clair que le Parlement ne pourrait pas obtenir davantage : comment aurait-il pu demander à la Grèce, à l’Irlande, au Portugal, à l’Espagne, une augmentation de leurs contributions respectives ? Faisant à son tour de nécessité vertu, le Parlement a proposé au Conseil un accord politique inédit : en contrepartie de l’adoption du chiffre du Conseil pour 2011, à l’euro près, le Conseil était invité à accepter le principe d’un travail en commun pour sécuriser durablement, à partir de 2012, le financement des politiques européennes après la crise. Un tel accord était politiquement difficile à refuser. Malheureusement, dépassant le mandat des « modestes » ministres du Budget, il ne pouvait se conclure qu’au niveau du Conseil européen. Or, en octobre, ce dernier était à nouveau absorbé par le redémarrage de l’incendie financier. Après avoir retardé sa décision au-delà du délai ordinaire prévu par le traité, le Parlement a fini par voter le budget 2011 le 15 décembre, en se contentant de déclarations écrites de bonnes intentions de la part de la Commission d’une part, et des futures présidences hongroise et polonaise d’autre part.

L’impasse

Le problème de fond reste donc entier. Le budget européen n’est pas menacé de faillite financière – il est statutairement en équilibre -, mais il est au bord de la faillite politique. Le traité de Lisbonne est en vigueur depuis un an, il comporte de nombreuses compétences nouvelles (politique étrangère, politique commune de l’énergie, activités spatiales, politique commune de l’immigration, etc.). Pas un seul euro supplémentaire n’a été inscrit pour leur financement, ni en 2010, ni en 2011. Tout aussi étonnant est le fait que, six mois après l’adoption enthousiaste du projet « Europe 2020 » par le Conseil européen, ni la Commission, ni quelque formation que ce soit du Conseil, ne se sont préoccupés du début du commencement de la réflexion sur son financement. Alors même que le projet précédent, la « stratégie de Lisbonne », lancé dans le même enthousiasme, en 2000, a échoué piteusement faute d’un volet financier.

La vérité est que l’Europe n’a plus les moyens de financer, ni les compétences propres de l’Union, ni les objectifs communs que les États membres se fixent ensemble à Bruxelles. Elle se paye de mots. Or, l’inflation verbale, l’inflation des mots, des engagements solennels, des objectifs grandioses et illusoires, est aussi pernicieuse que l’inflation financière. Elle use peu à peu la confiance. Pas seulement celle des marchés financiers. Celle, aussi de nos grands partenaires étrangers : en novembre, à Lisbonne, Barack Obama, pourtant adulé sur le vieux continent, a consacré deux jours au sommet de l’OTAN, et deux heures à peine, sans conférence de presse, au sommet UE/États-Unis. Et c’est aussi la confiance des citoyens européens eux-mêmes qui finit par s’user.

La sortie par le haut en 2011 ?

Quel atout reste-t-il pour sortir de l’impasse ? Mais justement la crise ! En mai dernier, c’est la crise de la dette qui a conduit, en 48 heures, les dirigeants allemands, la BCE et même le tribunal constitutionnel de Karlsruhe à donner, de l’article 122 du traité actuel, une lecture exactement opposée à celle qu’ils en faisaient depuis 1992 : l’UE a désormais le droit de venir en aide à un État de la zone euro, la BCE a le droit d’acheter de la dette souveraine des États membres, il n’est pas interdit à l’Allemagne d’emprunter à la place de la Grèce si le naufrage de la Grèce risque de mettre en danger l’Allemagne elle-même. C’est ainsi qu’est né le premier mécanisme de stabilité financière, amplifié et consolidé en fin d’année.

A la différence de la crise financière de 2008 et de la récession de 2009, la crise de la dette de 2010 n’est plus mondiale, mais proprement européenne. C’est une crise du doute. Les opérateurs financiers les plus sérieux – ceux que leur statut oblige d’acheter des valeurs sûres, à commencer par les obligations d’État – doutent de la solidarité des États européens en face des difficultés de l’un d’entre eux. Si les décisions prises en fin d’année 2010 permettent de garantir la solidarité financière en tant de crise, cela ne suffit pas : il faut aussi que les États européens soient capables de démontrer leur solidarité dans la préparation de l’avenir.

Car la crise mondiale a frappé plus durement et plus longuement l’Europe, parce que l’économie européenne était affaiblie par l’anémie pernicieuse de la croissance lente : sur les dix années qui ont précédé la récession de 2009, le taux de croissance annuel de la zone euro n’a guère dépassé 1 % ! Les dix ans de la « stratégie de Lisbonne » ont été une décennie perdue. Or, sans retour à une croissance minimum de 2,5 à 3 %, aucun de nos problèmes n’est soluble : ni les déficits, ni la dette, ni le financement des retraites, ni la création d’emplois, ni la réduction des inégalités, ni l’insertion des jeunes dans les banlieues. D’où la nécessité absolue de réussir, avec « Europe 2020 », ce qui a échoué pendant la décennie précédente, et de profiter à fond des « dividendes de l’Europe ».

Vue avec la loupe de myope des administrations du Budget, l’Europe apparaît comme une perpétuelle source de dépenses. Renversons la perspective : en utilisant la longue vue de l’Europe, on découvre des gisements d’économie inouïs.

– En transférant à l’UE une compétence exercée plus efficacement et à moindre coût au niveau européen. A la limite, 1€ bien placé à Bruxelles peut permettre d’économiser 27  € dans les États membres. Deux douzaines d’agences européennes ont été créées, sur la sécurité aérienne et ferroviaire, la sécurité alimentaire, le contrôle de l’immigration, la lutte contre la drogue, etc. : supprimons les agences nationales qui font double emploi. De même, nous n’avons plus qu’une seule monnaie pour 16 pays : pourquoi nos banques centrales nationales, qui n’ont plus de fonction politique, ont-elles encore, chacune, une représentation à Tokyo ? Autre exemple : conformément au traité de Lisbonne, l’UE a mis en place son propre service diplomatique, comprenant 3 500 fonctionnaires présents dans plus de 100 pays dans le monde : voilà qui rend possible des réductions au moins correspondantes des effectifs des diplomaties nationales.

– En incitant à la mutualisation, entre deux ou plusieurs États, voire 27, de dépenses qu’un seul pays ne peut plus se payer. La défense est ici la première cible. Un premier accord – anecdotique ou historique ? – a été conclu à l’automne par la France et le Royaume-Uni : à terme, les deux pays fusionneraient leur force aéronavale. Le gisement est gigantesque. Car la question ne se pose plus de savoir s’il y aura ou non des coupes dans les budgets militaires : la question est de savoir si, chacun y procédant tout seul chez soi, on se retrouve avec 27 armées d’opérette, ou si, sous l’empire de la crise, vingt ans après la fin de la guerre froide, nous mutualisons enfin nos moyens pour donner à la famille européenne l’outil nécessaire à sa sécurité au XXième siècle.

– Enfin, en incitant plusieurs pays à se grouper, au cas par cas, pour atteindre la masse critique, en-dessous de laquelle la dépense publique est inefficace. On pense, naturellement, d’abord à la recherche scientifique : le programme-cadre européen est excellent, mais il ne concerne guère que 10 % des dépenses totales de recherche publique des États membres. Il en va de même pour la coopération au développement : le budget non négligeable que l’UE y consacre (environ 8 milliards €) n’est que le dixième des aides nationales additionnées. Combien de pays en développement se plaignent du saupoudrage de ces mannes mal coordonnées, qui soignent plus la bonne conscience des donateurs que les maux des récipiendaires !

Ce qui nous amène à une proposition concrète.

Dans le cadre du dispositif de solidarité financière décidé en décembre 2010, va se mettre en place une procédure de coordination des politiques budgétaires nationales, le « semestre européen ». En principe, cette coordination sera limitée à la chasse aux déficits et à la réduction de la dette. Elargissons son objectif. Au-delà des soldes, regardons le contenu des budgets. Invitons chacun à regarder son propre budget et celui des autres. Pour dénicher les possibles « dividendes de l’Europe » et pour s’assurer que chacun remplit bien ses « devoirs à la maison », sa part du financement du projet Europe 2020. Bien sûr, sur la table, mettons aussi le « 28ème budget », le budget européen, qui complète les autres tout en étant financé par eux. Et invitons enfin, aux côtés des ministres, les représentants des parlements : leur absence est une lacune stupéfiante, alors qu’il s’agit, dans nos traditions démocratiques, du coeur des compétences parlementaires.

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Ainsi, dès le printemps prochain, la procédure dite du « semestre européen », pourrait commencer par une conférence financière interparlementaire, qui mettrait à plat l’ensemble des finances publiques de l’Europe. Et qui veillerait à combiner la discipline budgétaire et la sécurisation des politiques d’avenir. Au besoin, par un nouveau partage des tâches entre les budgets nationaux et le budget européen, lui-même alimenté par de nouvelles ressources. Lancée par la commission des Budgets du Parlement européen, cette suggestion a été reprise officiellement par le Président de l’Assemblée nationale française, avec le soutien du Bundestag allemand et de la Diète polonaise. Ce serait la meilleure manière de préparer la négociation sur le futur cadre financier 2014-2020 et sur la réforme des ressources propres du budget européen, les deux sujets clefs sur lesquels la Commission européenne s’est engagée à mettre des propositions formelles sur la table avant le 1er juillet 2011.

Après 2010, l’année de la solidarité financière, faisons de 2011 l’année de la solidarité budgétaire !