Relaunching Europe through defence
Michèle Alliot-Marie likes to repeat, not without reason, that following the run of serious crises that shook the European Union in 2005, defence is without doubt one of the areas in which there is a chance of relaunching the European political project.
Of all the paradoxes that have marked the process of building Europe since its origins, that of defence is one of the most astonishing. In a dangerous world, nothing unites people more than the existence of a common enemy. At the height of the cold war, Western Europe found itself up against the worst imaginable enemy: the Soviet Union, which threatened us from without and within and was aiming apocalyptic weapons at our civilian populations. The fact that Jean Monnet had proposed the creation of a European Defence Community even before the very first European agreement on the Coal and Steel Community was implemented, therefore comes as no surprise. Yet on 30 August 1954, the French Parliament rejected that treaty, less for fear of too much European integration than because it still felt a huge distrust of Germany: less than ten years had passed since the Liberation.
For half a century, the rejection of the EDC meant that European integration was redirected towards civilian objectives – the market, currency, the free movement of persons, the environment, etc. – and the defence of the continent was entrusted to a larger alliance, NATO, heavily dominated by the American ‘big brother’. Surprisingly enough, that division of tasks survived the cold war. When the USSR fell apart, thereby consigning the Warsaw Pact to oblivion, NATO not only survived but took in Eastern Europe. The Americans, backed by the UK and most of our partners, continued vigorously seeking to maintain the Atlantic Alliance’s monopoly to defend the continent against the new threats of the post-cold war era. In the military area, in total contradiction with the subsidiarity principle, the European Union could therefore take action on secondary issues (sending the blue berets to faraway countries), but had no legal rights over the vital issue of defending Europe against common threats!
That doctrine, which was as contrary to Europe’s interests as it was to common sense, was smashed to pieces by the impact of the realities of the new world. NATO intervention is now justified only in the event of a threat so great as to make it appear indispensable to turn to the political leadership and military resources of the American superpower. When the Balkan wars began, the Americans rightly felt that it was up to the Europeans to restore order in their own ‘back yard’. It then emerged, however, that despite two million armed troops, the lack of a common politico-military organisation meant that the 15 EU countries were incapable of overcoming the modest Serbian army!
The EU learned a lesson from the humiliation it suffered in Bosnia and then in Kosovo. Europe realised that as the number one trading power in the world it now had international responsibilities that meant it could no longer remain a military dwarf. At first, so as not to offend the sensibilities of its most pro-Alliance members, or of the countries most attached to their traditional neutrality, there were references only to ‘security’ and humanitarian tasks; then, little by little and crisis after crisis (Kosovo, Macedonia, 9/11, etc.), the taboo word ‘defence’ came into use. It is revealing that it was the British Government, in the person of Tony Blair, that took the initiative of giving the European Union a defence dimension, at the Franco-British summit of Saint-Malo in 1998.
Since then, Europe has made rapid progress on all aspects of the question: agreement among governments to make common military resources available (13 tactical groups of 1 500 troops by the year 2010); increased number of common armaments programmes (Airbus A 400M transport planes, drones, frigates, aircraft carriers, cruise missiles, observation satellites, and so forth); the creation of political, military and industrial agencies (Political and Security Committee, Military Committee, EU Military Staff, civilian/military planning cell, European Defence Agency); conduct of operations under European command (Concordia, Artemis, Althea, missions in Aceh and Gaza); first units of a European police corps. Agreements have even been reached on task sharing with NATO, although some uncertainties, contradictions and rivalries remain.
The net result is that the construction of a Defence Europe can now draw on the experience acquired over some ten years and on a common resolve among the main European governments, a more understanding attitude in Washington and great expectations on the part of European public opinion.
Even in the absence of the political and legal basis of a Constitution, progress can still be made. One major step should be official and formal recognition that the Union bears primary responsibility for the future of European security. It could take the form of a White Paper on European security. In that document, the Member States would draw up a common diagnosis of the threats facing the present generation of Europeans (terrorism, proliferation of weapons of mass destruction, insecurity in neighbouring states, etc.) and decide on the political and military resources needed to tackle them, on a case-by-case basis, either with or without our allies.
The next step would be to enact a European military planning law, designed to reflect these political commitments in budgetary terms for a period of five years. It would be an intergovernmental budget, covering not the total of Member States’ military budgets but the resources each of them would be prepared to fund from its national budget in order to participate in the common security and defence policy.
The EU budget, which also has a multiannual framework and covers purely civilian expenditure, would thus be supplemented by an intergovernmental security and defence budget. The latter could relate to the period 2009-2013, which would be consistent with the timetable of the current French planning law (which expires in 2008) and with the European Council’s decision to update the EU’s budgetary policy in 2008, while also allowing reasonable preparation time.
As a major factor in relaunching Europe, such a measure could also help ensure that military budgets are not sacrificed (too heavily) to the active policy to improve public finances that will have to be conducted in the half dozen countries – including France – where debt is reaching an intolerable level. We must takes steps to protect our future.
Alain Lamassoure, 23 December 2005
Relancer l’Europe par défense
Michèle Alliot-Marie se plaît à le répéter, non sans raison : après les graves crises successives connues par l’Union européenne en 2005, la Défense est, sans doute, l’un des domaines dans lequel une relance du projet politique européen est possible.
Parmi tous les paradoxes qui ont caractérisé la construction européenne depuis son origine, celui de la Défense est un des plus étonnants. Dans un monde dangereux, rien n’unit davantage que l’existence d’un ennemi commun. En pleine guerre froide, l’Europe occidentale voyait se dresser contre elle le pire ennemi imaginable : l’Union soviétique, qui faisait peser sur nous une menace extérieure et intérieure, et qui braquait des armes d’apocalypse sur nos populations civiles. C’est donc tout naturellement qu’avant même d’avoir mis en œuvre le tout premier accord européen sur la Communauté Charbon-Acier, Jean Monnet a proposé la création d’une Communauté européenne de Défense. Le 30 août 1954, le Parlement français a pourtant rejeté ce traité, moins par crainte d’une intégration européenne trop forte, que par persistance d’une immense méfiance envers l’Allemagne : moins de dix ans s’étaient écoulés depuis la Libération.
Le rejet de la C.E.D. a réorienté pour un demi-siècle la construction européenne vers des objectifs civils – le marché, la monnaie, la libre circulation des personnes, l’environnement etc. -, la défense du continent étant confiée à une alliance plus vaste, l’OTAN, fortement dominée par le « grand frère » américain. De manière surprenante, ce partage des tâches a survécu à la guerre froide : quand l’URSS s’est auto-dissoute, entraînant dans le néant le Pacte de Varsovie, non seulement l’OTAN est restée en vie, mais elle s’est étendue à l’Europe de l’Est. Et les Américains, soutenus par les Britanniques et la majeure partie de nos partenaires, n’ont cessé de défendre vigoureusement le maintien du monopole de l’Alliance atlantique dans la défense du continent contre les nouvelles menaces de l’après-guerre froide : en contradiction absolue avec le principe de subsidiarité, en matière militaire, l’Union européenne était ainsi autorisée à agir sur les sujets secondaires (envoi de casques bleus dans des pays lointains), mais elle était considérée comme illégitime sur la question essentielle de la défense du continent contre des menaces communes !
Contraire aux intérêts de l’Europe, mais aussi au bon sens, cette doctrine a volé en éclats sous le choc des réalités du monde nouveau. L’intervention de l’OTAN ne se justifie plus que face à une menace d’une taille telle que le leadership politique et les moyens militaires de la superpuissance américaine apparaissent indispensables. Quand ont commencé les guerres balkaniques, les Américains ont considéré, à juste titre, que c’étaient aux Européens de mettre de l’ordre dans leur « arrière-cour » : et il est alors apparu que, malgré 2 millions d’hommes sous les armes, faute d’organisation politico-militaire commune, les 15 pays de l’Union étaient dans l’incapacité de venir à bout de la modeste armée serbe !
L’humiliation subie par l’Union en Bosnie, puis au Kosovo, a servi de leçon. Les Européens ont compris que la première puissance commerciale du monde avait désormais des responsabilités internationales qui ne lui permettaient plus de rester un nain militaire. Pour ménager les sensibilités des plus atlantistes, comme celles des pays attachés à leur neutralité historique, on a d’abord parlé « sécurité » et missions humanitaires, puis, peu à peu, et crise après crise (Kosovo, Macédoine, 11 Septembre…), le mot tabou de « Défense » a été prononcé. Il est révélateur que ce soit le gouvernement britannique, par la voix de Tony Blair, qui ait pris l’initiative de confier une dimension Défense à l’Union européenne, à l’occasion du sommet franco-anglais de Saint-Malo en 1998.
Depuis, des progrès rapides ont été engagés sur tous les aspects du problème : accord entre les gouvernements pour mettre en place des moyens militaires communs (13 groupes tactiques de 1 500 hommes d’ici 2010) ; multiplication de programmes d’armement commun (avion de transport Airbus A 400M, drones, frégates, porte-avions, missiles de croisière, satellites d’observation etc.); mise en place d’instance politiques, militaires et industrielles : Comité politique et de sécurité, Comité militaire, état-major de l’Union, cellule de planification civilo-militaire, Agence européenne de défense ; conduite d’opérations sous commandement européen, Concordia, Artémis, Althéa, interventions à Aceh et Gaza ; premiers éléments d’un corps de gendarmerie européenne. Des accords ont même été passés sur le partage des rôles avec l’OTAN, même si des incertitudes, contradictions ou concurrences subsistent.
Si bien qu’aujourd’hui, la construction d’une Europe de la Défense peut s’appuyer sur l’expérience acquise depuis une petite dizaine d’années, et elle bénéficie de la convergence d’une volonté commune des principaux gouvernements européens, d’une attitude plus compréhensive à Washington, et d’une attente forte de nos opinions publiques.
A défaut de la base politique et juridique d’une Constitution, des progrès sont encore possibles. Une étape majeure devrait être la reconnaissance officielle et solennelle d’une responsabilité première de l’Union dans l’avenir de la sécurité européenne. Cela pourrait prendre la forme d’un Livre Blanc sur la sécurité européenne. Dans ce document, les Etats membres établiraient un diagnostic commun sur les menaces qui pèsent sur le continent pour la présente génération (terrorisme, prolifération d’armes de destruction massive, insécurité chez des Etats voisins, etc.) et définiraient les moyens politiques et militaires d’y faire face, selon les cas, avec ou sans nos alliés.
A partir de là, la phase suivante serait l’établissement d’une loi de programmation militaire européenne, conçue comme la traduction budgétaire de ces engagements politiques pour une durée de cinq ans. Il s’agirait d’un budget intergouvernemental, récapitulant, non pas la totalité des budgets militaires des Etats membres, mais les moyens que chacun d’eux sera prêt à financer sur son budget national pour participer à la sécurité et à la défense communes.
Le budget de l’Union, qui dispose lui-même d’un cadre pluriannuel, et qui comporte exclusivement des dépenses civiles, serait ainsi complété par un budget intergouvernemental sur la sécurité et la défense. Ce dernier pourrait concerner la période 2009-2013, ce qui est cohérent à la fois avec le calendrier de l’actuelle loi programmation française (qui expire en 2008), avec la décision du Conseil européen de mettre à jour la politique budgétaire de l’Union en 2008, et avec les délais de préparation raisonnables.
Elément important d’une relance de l’Europe, un tel exercice permettrait aussi d’éviter que les budgets militaires ne soient (trop) sacrifiés à la politique vigoureuse de redressement des finances publiques qui va devoir être engagée dans la demi-douzaine de pays – dont le nôtre – où l’endettement atteint des niveaux insupportables. Nous devons veiller à préserver l’avenir.
Alain Lamassoure, le 23 décembre 2005.
