A new era of cross-border relations
Cross-border cooperation is a long haul. That is why the Franco-Spanish Barcelona summit of 17 October is to be welcomed as a major step forward.
For years now, regional and local authorities across the Pyrenees have been forging many kinds of relations, at all levels and in various areas: our three border regions, most of the French departments, some local administrations and the Bayonne-Anglet-Biarritz Urban Community have formed partnerships with their trans-Pyrenean counterparts. In 1995, the Bayonne Treaty gave new impetus to these efforts by introducing a minor legal revolution into our highly Jacobin national legislation: French local authorities can now take part in groupings of local authorities governed by Spanish law; this has allowed Hendaye to join Irún and Hondarribia in the ‘consorcio’ of Txingudi. More recently, the Working Community of the Pyrenees, whose members are regional bodies, has chosen that same status of ‘consorcio’.
Yet progress remains very slow and the local councillors (of whom there are still too few) who resolutely embarked on this road all too often felt they were fighting a lost cause. It was not for lack of political will. What we lack is the ability to organise ourselves effectively to promote common projects in fundamentally different political, legal, administrative and cultural contexts. The problem is one of organisation or, as we now call it, of ‘governance’. That reminds me of the letter that appeared a few years ago in the agony column of a major French women’s journal: ‘I love him. He loves me. Our parents agree. What should I do?’
Having been tasked by the government to evaluate all the French land borders, I reached the conclusion that the only way to overcome the major stumbling blocks was to introduce procedures through which governments would be obliged to tackle, at their level, those issues requiring them to take a decision. It so happens that for some years now France has been organising six-monthly summits with each of its major neighbours, Germany, Italy and Spain: why not use that existing framework to put cross-border projects on the agenda from time to time, involving representatives from the local authorities concerned with those projects? Since our Spanish neighbours reached the same conclusion, a trial summit of a new type was organised on 17 October.
Its findings confirms that the analysis was justified and the idea useful. True, on both sides regional leaders hostile to their national government expressed disappointment that no substantive decision was taken; but if such decisions had been taken, those same leaders would have protested loudly that they had been faced with a fait accompli without having had a chance to put their views beforehand. The aim of the meeting was not to take decisions but to draw up a list of the projects of all the parties concerned and to reach agreement on how to consider them jointly. Following the Bayonne Treaty, that is another quiet, minor revolution, this time in the system of governance.
Let us take the most burning question: transport infrastructure. Up to now, that question has been handled in a quite disparate manner, with some actors talking among themselves, then with others, sometimes in Franco-French, sometimes in Hispano-Spanish, sometimes between governments that knew nothing about the local actors, sometimes between regions with no government involvement. On 17 October, for the first time, all the actors concerned sat around a table. The timetables of the studies announced by the two governments included nothing new, but it was the first time they were binding on everybody. Above all, it became clear, as might have been suspected, that it is one thing to list all the various projects, but it is another to choose between them and to decide whether some should be higher up the list than others. In the case of high-speed trains, there is objective competition between Bordeaux-Hendaye, which is Aquitaine’s priority, Bordeaux-Toulouse, supported by Midi-Pyrénées, and Perpignan-Nîmes, favoured by Languedoc-Roussillon. Moreover, the north-south axes are in competition with the east-west axes, which in turn compete with each other: Bordeaux-Montpellier-Barcelona, supported by the French regions, and Bilbao-Barcelona, strongly supported by Catalonia, Aragón and Navarra. The action plan adopted on 17 October will force each of them to take their responsibilities seriously and will make it necessary for the governments to decide promptly so that the vital European funding does not go to countries quicker to make a decision.
Another major advance is that a permanent follow-up procedure has been introduced in order to consider, aside from these major projects, local cooperation projects, in which local authorities are primarily involved. Here again, surely there is no reason to invent new institutions. The Bayonne Treaty provided for regular meetings of the bi-national committee, which could eventually set up subcommittees for the relevant regions. In fact, the two governments had never seen any reason to convene that committee. In the Basque Country, we will finally have the political framework we needed in order to cooperate effectively with Euskadi and with Navarra, and the same will apply to all the natural partners of Aragón and Catalonia. Surely no one could complain?
Finally, let me welcome the agreement between the two governments and the autonomous communities to draft a text that will set out the legal framework vital to the development of health and hospital cooperation. That will reward the pioneering efforts of associations, doctors and hospital executives in the Basque Country over the past decade.
True, as yet no decisions have been taken. But at least we are finally giving ourselves the means to take them. Citizens can then judge us by our actions.
Alain Lamassoure, 21 October 2005
Une ère nouvelle pour les relations transfrontalières
La coopération transfrontalière est une longue marche. C’est pourquoi il faut saluer la grande première qu’a constituée le sommet franco-espagnol de Barcelone le 17 octobre.
Voilà des années que, par-dessus les Pyrénées, les collectivités territoriales ont engagé des relations multiples, à tous les niveaux, sur des sujets variés : nos trois régions frontalières, la plupart des départements, certaines communes, la Communauté d’agglomération de Bayonne-Anglet-Biarritz ont engagé des partenariats avec leurs homologues tras los montes. En 1995, le traité de Bayonne a donné une impulsion nouvelle à ses efforts en introduisant une petite révolution juridique dans notre droit national très jacobin : les collectivités locales françaises sont autorisées à participer à des regroupements de collectivités de droit espagnol, ce qui a permis à Hendaye de s’unir avec Irun et Fontarrabie dans le consorcio du Txingudi. Plus récemment, ce même statut de consorcio a été choisi par la Communauté de travail des Pyrénées, qui rassemble les entités régionales.
Toutefois, ces progrès sont restés très lents et les (encore trop rares) élus locaux qui se sont résolument engagés dans ce chantier ont eu trop souvent l’impression de labourer la mer. Non pas que la volonté politique fasse défaut. Mais nous ne parvenons pas à nous organiser efficacement pour faire avancer des projets communs dans des contextes politiques, juridiques, administratifs et culturels fondamentalement différents. C’est un problème d’organisation ou, comme on dit aujourd’hui, de « gouvernance », qui me rappelle cette missive relevée, il y a quelques années, dans le « Courrier du cœur » d’un grand journal féminin : « Je l’aime. Il m’aime. Nos parents sont d’accord. Que faire ? »
Ayant été chargé par le gouvernement d’une mission d’évaluation sur l’ensemble des frontières terrestres françaises, j’en suis arrivé à la conclusion que les blocages les plus importants ne pourraient être surmontés qu’en instituant des procédures qui feraient obligation aux gouvernements de se saisir à leur niveau des problèmes qui exigent leur décision. Il se trouve que la France organise depuis des années des sommets semestriels avec chacun de ses grands voisins, Allemagne, Italie, Espagne : pourquoi ne pas se servir de ce cadre déjà existant pour y mettre à l’ordre du jour, de temps en temps, des projets transfrontaliers, en associant alors les représentants des collectivités territoriales concernées par ceux-ci ? Nos voisins espagnols étant arrivés à la même conclusion, un sommet expérimental d’un nouveau type a ainsi été organisé le 17 octobre.
Ses résultats confirment le bien-fondé du diagnostic et l’intérêt de la formule. Certes, des deux côtés, les dirigeants de région hostiles à leur gouvernement national ont exprimé leur déception quant à l’absence de décision de fond : mais si on en avait pris, les mêmes auraient vigoureusement protesté d’être mis devant le fait accompli sans avoir pu s’exprimer auparavant. Le but de la réunion n’était pas de décider, mais de recenser les projets des uns et des autres et de se mettre d’accord sur la manière de les traiter ensemble. Et cela, après le traité de Bayonne, c’est une autre petite révolution tranquille, cette fois dans le système de gouvernance.
Prenons le dossier le plus brûlant : les infrastructures de transport. Jusqu’à présent, on y travaillait en ordre parfaitement dispersé, certains des acteurs se parlant entre eux, puis avec d’autres, tantôt en franco-français, tantôt en hispano-hispanique, tantôt entre gouvernements ignorants les acteurs locaux, tantôt entre régions en l’absence des gouvernements. Le 17 octobre, pour la première fois, tous les acteurs concernés étaient autour de la table. Les calendriers des études annoncés par les deux gouvernements ne comportaient pas de nouveauté, mais c’est la première fois qu’ils avaient valeur d’engagement vis-à-vis de tout le monde. Et surtout on a constaté que, comme on pouvait le subodorer, faire la liste des projets des uns et des autres est une chose, choisir ensuite entre eux et définir la hiérarchie dans le temps en est une autre. Sur les lignes ferroviaires à grande vitesse, il y a concurrence objective entre Bordeaux-Hendaye, priorité de l’Aquitaine, Bordeaux-Toulouse, poussée par Midi-Pyrénées, et Perpignan-Nîmes, qui a la faveur de Languedoc-Roussillon. Et les axes nord-sud sont en compétition avec les axes est-ouest, eux-mêmes concurrents, représentés par Bordeaux-Montpellier-Barcelone, porté par les régions françaises, et Bilbao-Barcelone, avancé avec insistance par la Catalogne, l’Aragon et la Navarre. Le plan d’action adopté le 17 octobre obligera chacun à prendre ses responsabilités, et les gouvernements à trancher à temps pour ne pas voir les financements européens indispensables s’envoler vers des pays plus rapides à faire leur choix.
Autre grande avancée : la mise en place d’une procédure de suivi permanent, afin de traiter, à côté de ces grands projets, la coopération de proximité où les collectivités locales sont, là, en première ligne. Et là encore, pourquoi inventer des institutions nouvelles ? Le traité de Bayonne avait prévu la réunion périodique d’une Commission binationale, susceptible de donner naissance à des sous-commissions par territoire pertinent. Or, les deux gouvernements n’avaient jamais jugé bon de réunir cette instance. Au Pays basque, nous allons disposer enfin du cadre politique qui nous faisait défaut pour coopérer efficacement avec Euskadi et avec la Navarre, et il en ira de même pour les partenaires naturels de l’Aragon et de la Catalogne. Qui s’en plaindra ?
Je voudrais enfin me réjouir de l’accord des deux gouvernements et des communautés autonomes pour établir un texte qui fournisse le cadre juridique indispensable au développement de la coopération sanitaire et hospitalière. Les associations, les médecins et les dirigeants d’hôpitaux qui, dans ce domaine, ont fait œuvre de pionniers depuis dix ans au Pays basque voient ainsi leurs efforts récompensés.
Non, les décisions ne sont pas prises. Mais nous nous donnons enfin le moyen de les prendre. Les citoyens jugeront alors aux actes.
Alain Lamassoure, le 21 octobre 2005.
