Europe : power to the citizens !
Why are even the most ‘European’ of our compatriots uneasy about the way the Union works? ‘Brussels’ seems like a shadow theatre, where citizens are spectators rather than actors. One day in December 1999, after a debate behind closed doors and without any prior consultation, the European Council suddenly declared that Turkey could join the European Union. Any objections? Move along, there is nothing to see; even the National Assembly was curtly refused a vote. Three months ago, Frits Bolkestein was unknown to 99.99999% of our compatriots. He proposed a ‘directive’: what is it about? We hear dreadful things about it, from the right and the left. If anybody has reservations, how are they to express them? A mystery. This is intolerable. This is the kind of Europe we do not want. Yet it is the same Europe that is turning the page with the Constitution, in order to give the citizens their rightful place: in the front row.
To understand an organisation, or a living being, we must go back to its birth. In the early days of European integration, in the 1950s, there was enormous distrust between leaders and there was still a terrible hatred between peoples. All decisions, therefore, had to be taken by government representatives. Not by just any of them: by the foreign ministers, whose negotiations were prepared by ambassadors. Since their Excellencies believed that every matter was a matter of state, meetings were held behind closed doors. And since national pride was at stake, important decisions could only be taken unanimously: you could not expect France to bow to a German ‘diktat’ supported by the Benelux countries! The daily management of the ‘common market’ was entrusted to a Commission conceived as a bench of experts who were chosen for their competence and promised to act independently of their national interests. MEPs interested in the European project were invited to hold debates but had no real input, as was already the custom in many international organisations, such as the Council of Europe, WEU and NATO: a social rite, like the Strauss waltzes that once graced the Congress of Vienna.
So long as the European Community was restricted to a trade agreement and a small number of partners, the advantages of the system in terms of efficiency outweighed the obvious democratic deficits. That all changed with the 1986 treaty, which transformed a simple customs union into a ‘single area’, within which people can move as freely as goods and where competition rules must be harmonised. In order to prevent any one state from giving preference to its producers on the basis of technical standards, safety requirements or state aid, here comes the Union laying down the law! In 1992, the French Council of State reckoned that 56% of laws applicable in France were now decided in Brussels rather than in Paris! In a democratic system, however, laws cannot be drafted like commercial contracts: they are debated and put to the vote of the representatives of the citizens to whom they apply. In their desire to continue controlling the system for as long as they could, the governments only grudgingly agreed to a very slow and gradual transformation of that system, handing over, treaty by treaty (1986, 1992, 1997, 2000) increasing margins of influence to the European Parliament, while irritably observing the inevitable but equally slow and gradual transformation of the Commission into a European executive. So, 18 years after the creation of a genuine European legislative power, we remain entrenched in an opaque system, where the most important decisions still require the unanimous agreement of the governments, whose representatives continue to debate behind closed doors, and where 80% of final Council decisions are actually taken at ambassadorial level!
The Constitution does not just speed up the extremely lily-livered process initiated by the treaties. Behind the new balance of powers among the institutions, it in effect gives power to the citizens, who will have a complete armoury at their disposal for obtaining information, expressing their views, exerting influence and, ultimately, deciding.
1st guarantee: representatives of civil society (unions, professions, NGOs, etc.) will henceforth be systematically involved in the preparation of all proposals (Article 46 for civil society, Articles 48, 211 and 212 for the social partners).
2nd guarantee: national parliaments will have the power to prevent the Union from stepping outside its areas of competence when a Commission proposal is published (Article 11). Like them, the Committee of the Regions has the right to initiate proceedings before the Court of Justice in the event of such abuses. That puts an end to the real or imaginary threats to local services or regional traditions such as force-feeding!
3rd guarantee: the Council of Ministers is becoming a glass house. When it deliberates on a draft law, its meetings will be public. That spells the end of the shameful practices under which, for reasons of secrecy, too many ministers arrived late and left early, then presenting any popular decision as their own personal triumph and systematically blaming ‘Brussels’ for any unpopular decisions they had in fact accepted, if not requested, unbeknownst to their compatriots. Henceforth, the ministers are committed to transparency and honesty. Moreover, the considerable extension of qualified majority voting will restore the efficiency that the decision-making system needs.
4th guarantee: the European Parliament has obtained full legislative power, on an almost equal footing with the Council of Ministers (Article 20) and will have the final say on the entire budget (Article 404). The European political parties (the EPP for the right-wing parties, together with the UMP and the CDU, the PES on the left) will, therefore, finally be forced to submit genuine common legislative programmes in all Union countries.
5th guarantee. The European Parliament will elect the President of the Commission following its own election (Article 27). In other words, those same political parties will have no choice but to nominate their candidate for this office in advance: that means that via the election of Parliament, the citizens themselves will be electing the head of the EU executive, in the same way as the English elect their prime minister or the mayor is elected by a local majority. Overnight, the President of the Commission, who used to be an international senior official, will acquire a legitimacy comparable at least to that of a head of government. It is surprising that this change, repeatedly demanded during the Convention, has hitherto been so underestimated in the referendum debate.
6th guarantee: thanks to the radically new right of collective petition (Article 47), citizens will have exactly the same right of political initiative as their elected representatives in the European Parliament (Article 332) and the governments themselves (Article 345). The task of uniting one million citizens out of an electorate of nearly 400 million will not prove too difficult for parties, unions and associations that can mobilise support beyond their national frontiers. Exceptional situations call for exceptional procedures: it is inevitable that European power will always be further removed from the grass roots than national or local power. That procedure is a vital means of reminding leaders that popular aspirations are real.
7th guarantee: citizens can refer the matter directly to the Court of Justice if the Union is infringing their rights, in particular the new rights provided for under the Charter of Fundamental Rights.
Basically, the question put to the French on 29 May can be summarised as follows: citizens, do you want to take charge of Europe?
You’re on!
Alain Lamassoure, 23 April 2005
Europe : les citoyens prennent le pouvoir !
A quoi tient le malaise que ressentent même les plus « européens » de nos compatriotes devant le fonctionnement de l’Union ? « Bruxelles » apparaît comme un théâtre d’ombres, devant lequel le citoyen est condamné à être spectateur et non pas acteur. Un jour de décembre 1999, après un débat à huis clos, sans aucune consultation préalable, le Conseil européen déclare soudain que la Turquie a vocation à rejoindre l’Union européenne. Vous objectez ? Circulez, il n’y a rien à voir, même pour l’Assemblée Nationale, à laquelle un vote a été sèchement refusé. Il y a trois mois, M. Bolkestein était inconnu de 99,99999% de nos compatriotes. Il a commis un projet de « directive » : de quoi s’agit-il ? On en entend dire des choses affreuses, à droite comme à gauche. Si on a des réserves, comment l’exprimer ? Mystère. C’est insupportable. C’est l’Europe, telle qu’on n’en veut plus.
Et c’est l’Europe dont la Constitution tourne la page. Pour donner au citoyen la place légitime qui lui revient : la première.
Pour comprendre une organisation, comme un être, il faut revenir à la naissance. Au commencement de la construction européenne, dans les années 1950, était la méfiance : une immense méfiance entre les dirigeants, et une haine encore terrible entre les peuples. Donc, toutes les décisions devaient revenir aux représentants des gouvernements. Pas n’importe lesquels : les Ministres des Affaires étrangères, dont les négociations étaient préparées par des ambassadeurs. Comme, pour ces Excellences, toute affaire est affaire d’Etat, les réunions se passaient à huis clos. Et comme l’amour-propre national était en jeu, toutes les décisions importantes ne pouvaient être prises qu’à l’unanimité : il ferait beau voir que la France se pliât à un « diktat » allemand soutenu par le Bénélux ! La gestion quotidienne du « marché commun » était confiée à une Commission, conçue comme une magistrature d’experts choisis pour leur compétence et faisant serment d’indépendance à l’égard de leurs intérêts nationaux. Les parlementaires s’intéressant à la chose européenne étaient invités à débattre sans enjeu, comme cela se faisait déjà auprès de beaucoup d’organisations internationales, au Conseil de l’Europe, à l’UEO ou à l’OTAN : un rite social, comme les valses de Strauss qui, en d’autres temps, agrémentaient le Congrès de Vienne.
Tant que la Communauté européenne se limitait à un accord commercial et à un petit nombre de partenaires, les avantages du système en termes d’efficacité l’emportaient sur ses évidents défauts démocratiques. Tout a changé avec le traité de 1986, transformant la simple union douanière à un « espace unique », au sein duquel les personnes circulent aussi librement que les marchandises, et où les conditions de concurrence doivent être harmonisées : pour empêcher un Etat d’avantager ses producteurs à travers des normes techniques, des exigences de sécurité ou des concours publics : voilà que l’Union s’est mise à faire des lois ! Dès 1992, le Conseil d’Etat a évalué à 56% la proportion des lois applicables en France qui étaient désormais décidées à Bruxelles et non plus à Paris ! Or, dans un régime démocratique, la loi ne s’élabore pas comme un contrat de commerce : elle est débattue et votée par les représentants des citoyens à qui elle s’applique. Désireux de conserver la maîtrise du système le plus longtemps possible, les gouvernements n’ont concédé qu’à contrecoeur une transformation très lente et progressive du système, en lâchant, traité après traité (1986, 1992, 1997, 2000) des marges d’influence croissante au Parlement européen, tout en s’irritant de la transformation inéluctable, toute aussi lente et progressive, de la Commission en exécutif européen. Et c’est ainsi que, dix-huit ans après la création d’un vrai pouvoir législatif européen, l’on demeure dans un système opaque, où les décisions les plus importantes continuent de requérir un accord unanime des gouvernements, dont les représentants continuent de débattre à huis clos, 80% des décisions ultimes du Conseil étant même prises au niveau des ambassadeurs !
La Constitution ne se contente pas de donner un puissant coup d’accélérateur au processus trop pusillanime engagé par les traités. Derrière le rééquilibrage entre les institutions, elle donne en fait le pouvoir aux citoyens, qui disposeront d’une panoplie complète pour savoir, pour s’exprimer, pour influencer et finalement pour décider.
1ère garantie : les représentants de la société civile (syndicats, professions, ONG, etc.) seront désormais systématiquement associés à la préparation de tous les projets (art. 46 pour la société civile, 48, 211 et 212 pour les partenaires sociaux).
2ème garantie : les Parlements nationaux auront le pouvoir d’empêcher l’Union de sortir de son champ de compétence, dès la publication d’un projet de la Commission (art.11). Le Comité des régions reçoit, comme eux, le droit de saisine de la Cour de Justice contre de tels abus. Finies les menaces, réelles ou imaginaires, sur les services publics locaux, les traditions régionales ou le gavage des oies !
3ème garantie : le Conseil des Ministres devient une maison de verre. Quand il délibèrera sur un projet de loi, ses séances seront publiques. Finies les pratiques honteuses selon lesquelles, à la faveur du secret, trop de Ministres arrivaient en retard et partaient en avance, pour présenter ensuite toute décision populaire comme son triomphe personnel et pour mettre systématiquement sur le dos de « Bruxelles » les décisions impopulaires qu’il avait pourtant acceptées, voire demandées, à l’insu de ses compatriotes. Désormais, voilà les Ministres obligés à la transparence et à la loyauté. Et l’extension considérable du vote à la majorité qualifiée redonnera l’efficacité nécessaire au système de décision.
4ème garantie : le Parlement européen accède à la plénitude du pouvoir législatif, à quasi-égalité avec le Conseil des Ministres (art.20), et il aura le dernier mot sur l’ensemble du budget (art.404). Les partis politiques européens (le PPE pour les partis de droite comme l’UMP ou la CDU, le PSE à gauche) seront donc obligés de présenter enfin de vrais programmes législatifs communs dans tous les pays de l’Union.
5ème garantie. C’est le Parlement européen qui élira le Président de la Commission au lendemain de sa propre élection (art.27). Autrement dit, les mêmes partis politiques seront inéluctablement conduits à annoncer à l’avance leur candidat à la fonction : si bien qu’à travers l’élection du Parlement, ce sont les citoyens eux-mêmes qui éliront le chef de l’exécutif de l’Union, comme les Anglais s’apprêtent à élire leur Premier Ministre ou comme le maire est élu avec sa majorité municipale. Le haut fonctionnaire international qu’était initialement le Président de la Commission aura d’un coup une légitimité au moins comparable à celle d’un chef de gouvernement. Il est étonnant que ce changement de nature, fortement réclamé pendant la Convention, soit jusqu’à présent aussi sous-estimé dans le débat référendaire.
6ème garantie : à travers le droit radicalement nouveau de pétition collective de l’art. 47, les citoyens auront exactement le même pouvoir d’initiative politique que leurs élus du Parlement européen (art. 332) et que les gouvernements eux-mêmes (art. 345). Réunir 1 million de citoyens sur près de 400 millions d’électeurs ne sera pas trop difficile pour les partis, les syndicats, les associations capables de mobiliser au-delà des frontières nationales. A situation exceptionnelle, procédure exceptionnelle : par la force des choses, le pouvoir européen sera toujours plus éloigné de la base que le pouvoir national ou local. Cette procédure est une corde de rappel indispensable : de rappel des dirigeants à la réalité des aspirations populaires.
7ème garantie : Un citoyens pourra saisir directement la Cour de Justice si ses droits sont bafoués par l’Union, notamment les nouveaux droits prévus par la Charte des droits fondamentaux.
Au fond, la question posée aux Français le 29 mai pourrait se résumer ainsi : citoyens, voulez-vous prendre le pouvoir en Europe ?
Chiche !
Alain Lamassoure, le 23 avril 2005.
