Open letter to European leaders
Brussels, Saturday, 13 December 2003. Conclusions of the Italian Presidency following the summit at which the European Council dealt with the draft constitution: ‘The European Council noted that it was not possible for the Intergovernmental Conference to reach overall agreement on a draft constitutional treaty at this stage. The Irish Presidency is requested, on the basis of consultations, to make an assessment of the prospects for progress and to report to the European Council in March.’
Six months, in other words, will not have been enough to bring an agreement to fruition. We knew that the new Member States needed time. So, evidently, do the present Fifteen.
Observers are always inclined to trace major events back to little incidents, to anecdotal roots: to one person’s hidden agenda, to the secret hopes of another or to the tactlessness of a third. The truth is simpler and more compelling: in December 2003, virtually all European leaders supported the draft, but those who felt more comfortable without a constitution outnumbered those who wanted it to be approved immediately, which would then have necessitated its ratification and, shortly afterwards, its application.
These sentiments are understandable, and I am not one of those who would blame you for adopting such a stance; the stakes, after all, are high. Giving guidelines to a negotiator is one thing; measuring the consequences of a political revolution such as the one that underlies the draft European Constitution is quite another. It is not only a matter of creating European leaders with their own legitimacy who would thus be ‘in competition’ with national leaders. Every government will need to reorganise itself radically if it is to play an effective part in the new European Council of Ministers. Every national parliament will have to adapt if it is to keep tabs on the application of the subsidiarity principle. The top people in politics, administration and the media will feel prompted to envisage careers in the European arena, while political parties, trade unions and the media will have to learn to work in European structures. In most of the countries concerned, if not in all of them, the people should be given the final say by means of a referendum. This constitution will essentially mark the birth of a political Europe in an area where ‘proper’ politics has hitherto remained confined within national walls.
It is therefore understandable that a degree of hesitation, and something akin to vertigo, should be experienced by those on the verge of such a step. It is also fairly certain that the constitution will scarcely undergo any alteration in the depths of winter. It would, be dangerous, however, to leave it on the back burner beyond the next solstice in June, the date on which a new European Parliament will take up its duties, followed by a new Commission. Several Member States will have new leaders too. The constitution will remain a pre-eminent technical reference work, but the consensus that brought it to life will have melted away.
For some months now, as everyone concedes in private, you have seen for yourselves, in the hullabaloo of the travelling circus that the European Council and the Council of Ministers have become, that with 25 members, each seated round the table with an entourage of half a dozen colleagues, the ‘club’ has taken on a very different character. The old procedures, methods and rules no longer work. December’s impasse demonstrated to the remaining doubters that it is impossible for 25 members to achieve unanimity on any subject. At a time when its economy has stalled, Europe has become unable to take decisions. At a time when it has to decide on its future funding, Europe is paralysed. The great aims you set on the competitiveness of the economy, on the fight against terrorism and on sustainable development were already very ambitious when there were 15 Member States; they are entirely beyond the reach of a 25-member Union operating on the basis of the old treaties.
The work of the Convention, like the continuing failure of the Intergovernmental Conference thereafter, has shown that the draft constitution is the only instrument with the potential to attract a broad consensus within the enlarged Union. None of you considers it perfect, but all of you deem it acceptable. It enables every country to live happily in the Union while enabling the Union itself to be effective. Negotiations can be resumed when all of you understand this and realise that each is a prisoner of the others. Countries that claim to prefer the Treaty of Nice to the draft constitution cannot go on indefinitely obstructing what the great majority of their partners regard as indispensable progress. At the same time, the latter must realise that, since your differences relate to the decision-making process, the idea of a fast lane makes no sense as a means of overcoming that particular blockage. The countries that have merged their currencies can conduct their monetary policy in a closed circle. Similarly, those who want to amalgamate their foreign policies may do so without waiting for the others. But what can be done if all Member States accept the full range of powers but not the procedure for exercising them? Talk of a ‘fast lane’ or ‘pioneering group’ in that context is an empty threat.
The ideal schedule for the unification of Europe would have been a political agreement on a federal or community structure, followed by an agreement on the division of powers, followed by enlargement. The first step, in practice, has been to assign considerable powers to Europe, from the signing of the Single European Act in 1986 to the Treaty of Amsterdam; then it was decided to enlarge the Union, extending its borders across the length and breadth of the continent; only then came the search for an effective and democratic form of government, from which the federal model emerged. It is no use crying over spilt milk; there was probably no alternative. But the result of this sequence of events is that each of us depends on all the others. Without the proponents of the European free-trade area, the advocates of a powerful Europe cannot progress any further. Conversely, however, if the free-traders persisted in their opposition to the emergence of Europe as a global power, the less ‘European-minded’ states would witness the inexorable disintegration of the economic area itself.
We are about to be given the first historic opportunity to unite the continent within a single political entity. But it will also be the last – at least for a long time.
Alain Lamassoure, 20 December 2003
Lettre aux dirigeants européens
Samedi 14 décembre 2003. Bruxelles. Communiqué final du Conseil européen saisi du projet de Constitution : « La Présidence italienne a constaté qu’il n’a pas été possible de parvenir, à ce stade, à un accord global sur un projet de traité constitutionnel. La Présidence irlandaise est invitée, sur la base de consultations, à évaluer les possibilités de progresser et à faire rapport au Conseil européen en mars. »
Six mois n’auront donc pas représenté un délai de maturation suffisant. On savait que les nouveaux pays membres avaient besoin de temps. Eh bien, les Quinze aussi !
Les observateurs ont toujours tendance à ramener les grands événements à de petites causes, des anecdotes, les arrière-pensées de l’un, les espoirs secrets d’un autre, la maladresse d’un troisième. La vérité est plus simple, et plus forte : en décembre 2003, la quasi-totalité des dirigeants européens adhéraient au projet, mais ceux qui se sentaient plus à l’aise sans Constitution étaient plus nombreux que ceux qui souhaitaient son approbation immédiate – qui aurait exigé sa ratification rapide et qui aurait débouché sur son application prochaine.
Ce sentiment se comprend, et je ne suis pas de ceux qui vous en feront le reproche : l’enjeu est si considérable ! Donner des orientations à un négociateur est une chose ; mesurer les conséquences d’une révolution politique telle que celle qui est en filigrane du projet de Constitution européenne en est une autre. Il ne s’agit pas seulement de faire naître des dirigeants européens dotés de leur propre légitimité, et donc « concurrents » des leaders nationaux. Chaque gouvernement devra se réorganiser profondément pour participer efficacement au nouveau Conseil des ministres européen. Chaque parlement national devra s’adapter pour contrôler l’application du principe de subsidiarité. Les élites politiques, administratives, médiatiques, vont être amenées à envisager des carrières européennes, tandis que partis politiques, syndicats et médias devront apprendre à travailler dans des ensembles européens. Dans la plupart des pays concernés, voire dans tous, le dernier mot devra être donné aux citoyens par référendum. Au fond, c’est l’espace politique européen qui va naître, alors que, jusque-là, la « vraie » politique était restée cloisonnée entre les murs nationaux.
On comprend donc qu’avant de franchir le pas il y ait une hésitation, et comme un vertige. Et, certes, la Constitution ne s’altérera guère pendant les frimas hivernaux. Mais il y aurait péril à la laisser au placard au-delà du prochain solstice de juin. A cette date, un nouveau Parlement européen, puis une nouvelle Commission, vont entrer en fonctions. Plusieurs Etats membres auront des dirigeants nouveaux. La Constitution restera une référence technique éminente ; mais le consensus qui lui avait donné un commencement de vie aura fondu.
Depuis quelques mois, chacun le reconnaît en privé, vous l’avez mesuré vous-même dans le brouhaha de ces caravansérails que sont devenus le Conseil européen et le Conseil des ministres : à vingt-cinq membres, dont chacun, autour de la table, est entouré d’une demi-douzaine de collaborateurs, le « club » a changé de nature. Les procédures, les méthodes, les règles ne marchent plus. L’impasse de décembre le démontre pour ceux qui en doutaient encore : à vingt-cinq, l’unanimité n’est plus possible sur aucun sujet. L’Europe ne peut plus décider, alors que son économie est en panne. L’Europe est paralysée, alors qu’il lui faut décider maintenant de son financement futur. Les grands objectifs que vous avez adoptés sur la compétitivité de l’économie, sur la lutte contre le terrorisme, sur le développement durable étaient déjà très ambitieux à quinze : ils sont hors de portée à vingt-cinq sur la base des vieux traités.
Les travaux de la Convention, comme l’échec, à ce jour, de la conférence intergouvernementale qui a suivi, l’ont montré : le projet de Constitution est le seul texte qui peut rassembler un large consensus au sein de la grande Europe. Il n’est parfait pour aucun d’entre vous, mais il est acceptable par tous. Il permet à chaque Etat de vivre heureux dans l’Union, et à celle-ci d’être efficace. La négociation pourra reprendre quand chacun l’aura compris, et aura réalisé qu’il est prisonnier des autres. Les pays qui disent préférer le traité de Nice à la Constitution ne peuvent pas bloquer durablement un progrès jugé indispensable par une grande majorité de leurs partenaires. Mais ceux-ci doivent comprendre que, le différend portant sur le processus de décision, la notion d’avant-garde n’a pas de sens pour surmonter ce blocage-là. Les pays qui ont fusionné leurs monnaies peuvent conduire leur politique monétaire rien qu’entre eux. De même, ceux qui souhaitent mettre en commun leur politique étrangère peuvent le faire sans attendre les autres. Mais comment faire si certains pays acceptent toutes les compétences, mais non la procédure pour les exercer ? Evoquer un projet « d’avant-garde » ou de « groupe pionnier », c’est alors manier un sabre de bois.
La chronologie idéale pour l’union de l’Europe aurait dû être : accord politique pour une Europe fédérale (ou communautaire) ; accord sur les compétences ; élargissement. On a commencé par attribuer à l’Union des compétences considérables (depuis le traité de l’acte unique de 1986 jusqu’au traité d’Amsterdam) ; puis on a décidé de l’élargir à tout le continent ; et ensuite seulement on a cherché un mode de gouvernement efficace et démocratique, débouchant sur le modèle fédéral. Rien ne sert de pleurer sur le lait répandu : sans doute n’était-il pas possible de faire autrement. Mais le résultat de cette chronologie est que chacun de nous dépend de tous les autres. Sans les partisans de l’Europe-espace, les promoteurs de l’Europe-puissance ne peuvent plus avancer. Mais inversement, s’ils s’obstinaient à s’opposer à l’émergence de l’Europe-puissance, les Etats moins « européens » verraient l’espace économique lui-même se déliter inexorablement.
Nous avons devant nous la première occasion historique d’unir le continent dans le même ensemble politique. Mais c’est aussi la dernière – au moins pour longtemps.
Alain Lamassoure, le 20 décembre 2003.
L’Europe face à la crise irakienne : divisions en haut, unité en bas
Un des mystères de l’Histoire est qu’elle connaît des phases lentes et des moments d’accélération. Nous vivons clairement une accélération considérable, en Europe et dans le monde. La crise irakienne agit comme un formidable révélateur de contradictions jusqu’ici soigneusement sous-estimées, voire dissimulées. Elle oblige les acteurs à se poser publiquement des questions taboues. Prompts au jugement catégorique et définitif, impressionnés par le fracas des mots ou des armes, les observateurs sont parfois passés à côté de l’essentiel.
1 – Malgré le grand mérite du Président Chirac, la gravité de la crise euro-atlantique ne tient pas principalement à l’attitude de la France : voilà longtemps que les Etats-Unis ont appris à gérer le franc-tireur français, « mauvais élève » de la classe atlantique, tout comme l’Union européenne a appris à gérer son propre « mauvais élève » de Londres. Cette fois-ci, pour la première fois, l’Allemagne se joint à la France pour s’opposer. Et ça change tout. Un bloc franco-allemand représentant 40% de la population et de la richesse de l’Union européenne et l’axe pionnier de toute la construction européenne ne peut pas être traité comme un vulgaire outsider. Son opposition change tout. D’autant que les dirigeants français et allemands expriment le sentiment profond, non seulement de leurs propres concitoyens, mais de toute l’opinion publique européenne, mobilisée partout contre la solution militaire.
L’attitude allemande est d’autant plus importante qu’elle n’est pas liée à la seule personne du Chancelier Schröder. La guerre froide est finie depuis douze ans. Aussi reconnaissants que soient les Allemands pour le soutien déterminant que les Etats-Unis leur ont donné contre la menace soviétique et pour la réussite de la Réunification, les intérêts politiques et militaires de l’Europe et de l’Amérique ne sont plus désormais systématiquement identiques : le « découplage » a eu lieu.
2 – Les tensions créées par l’affrontement USA contre France-Allemagne ont contraint nos autres partenaires européens à prendre parti publiquement, en paroles et en actes. Et un phénomène étonnant est apparu : les dirigeants européens se divisent, parfois jusqu’à la fourberie, mais les opinions publiques, elles, sont unanimes.
Or, au même moment, la Convention européenne est réunie à Bruxelles pour rédiger la constitution de l’Europe politique : nous devons rendre notre copie pour la mi-juin.
Pour le travail de la Convention, la crise a un mérite : les vraies questions sont maintenant sur la table. Jusque là, les dirigeants faisaient semblant de vouloir une politique étrangère commune. Aujourd’hui, les masques sont tombés. Le débat est porté sur la place publique : il devra être mené jusqu’au bout. D’autant que, pour la première fois, les opinions publiques sont en attente d’une voix européenne exprimant leur sentiment commun.
Depuis l’origine, tous les progrès de la construction européenne ont été engagés par une initiative franco-allemande. Le seul domaine où l’on n’a guère progressé est justement celui où la France et l’Allemagne avaient fondamentalement des positions différentes. A partir du moment où toutes deux plaident aujourd’hui pour une Europe indépendante, un processus de mise en place progressive d’une politique étrangère et militaire commune, comparable à celui qui a conduit à l’union monétaire, devient possible. On verra bien quels pays sont prêts à y participer.
3 – Enfin, ce n’est pas seulement une nouvelle Europe qui sortira de la crise, c’est aussi une nouvelle ONU. Quels que soient leur aboutissement, les efforts faits de tous côtés pour parvenir à une décision au Conseil de sécurité sont une reconnaissance de la nécessité politique, même pour les Etats-Unis, de bénéficier de la légitimité que seule confère l’ONU. Là aussi, il va bien falloir se poser des questions dérangeantes : est-il normal que la France et la Grande-Bretagne aient conservé le privilège, purement historique, du statut de membre permanent du Conseil de sécurité, et que celui-ci n’ait été accordé en Asie, qu’à la seule Chine, à aucun pays africain ni latino-américain ? Que quatre des cinq membres permanents soient des pays chrétiens, et que le monde musulman n’ait aucun représentant alors qu’en Indonésie la seule île de Java est plus peuplée que toute la Russie ? Le temps n’est-il pas venu de démocratiser l’ONU, et de s’appuyer sur des organisations régionales d’Etats voisins, au niveau des continents ou sous-continents : une Union africaine bénéficierait d’un droit de veto sur les décisions concernant l’Afrique, comme l’Union européenne pour des décisions concernant notre continent.
La guerre froide est finie depuis douze ans, mais la décolonisation, elle, s’est achevée il y a quatre décennies : il est grand temps d’en prendre acte si l’on ne veut pas voir le Tiers Monde se constituer en Tiers Etat politique, contestant l’aristocratie minoritaire et arrogante des pays occidentaux.
Alain Lamassoure, le 12 mars 2003.
