MERITES ET LIMITES DE L’EUROPE DU DROIT

Les juristes s’en réjouissent, les historiens s’en émerveillent, ceux des politiques qui ne l’ignorent pas le déplorent : l’Union européenne est une construction politique bâtie sur le droit. Le droit a préexisté à la volonté populaire de créer une communauté politique. Un droit d’un type nouveau, ni national, ni international, fabriqué bizarrement, sous le contrôle d’une Cour multinationale mais monoglote, installée dans un Grand Duché lilliputien, ayant le pouvoir de se faire obéir de tous les Gulliver voisins !

La décision Costa c/ Enel a été le coup de tonnerre qui marquait la naissance de ce droit nouveau. La jurisprudence ultérieure de la Cour a même disposé que les constitutions nationales n’étaient pas opposables au droit communautaire. Ce que deux décisions de 2004 du Conseil constitutionnel français ont admis, sauf dans les cas rarissimes où une disposition de la constitution nationale traiterait du sujet précis évoqué dans un texte communautaire.

Avec le recul du temps, nous réalisons qu’il y a fallu des conditions historiques tout-à-fait particulières : la volonté inexprimée mais irrésistible des peuples d’Europe de sortir du règne de la force. Il s’agissait de remplacer le rule of power, devenu le rule of war, par le rule of law. Le tour de magie des institutions européennes, c’est qu’elles ont tiré leur légitimité initiale d’être les seules possibles pour sortir du règne absolu de la force.

C’est ainsi que les premières étapes-clefs de la construction européenne ont vu l’Europe se construire d’abord sans les grands dirigeants nationaux : en 1950, Schuman n’était que ministre des Affaires étrangères et il n’a prévenu son Président du Conseil, Georges Bidault, que le matin du 9 mai. Le traité de Rome a été conçu par le Belge PH Spaak et les ministres des Affaires étrangères du Benelux réunis par leur homologue italien Gaetano de Martino à Messine. Il a fallu attendre 1972 pour que se tienne une première réunion informelle du Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement.

Et pourtant, ça a marché. Prenons le cas des acteurs non politiques les plus puissants du monde, les multinationales :

– En 2001, c’est la Commission européenne qui a interdit purement et simplement la fusion entre deux géants de l’électronique et de l’aviation américaine, GE et Honeywell, contre laquelle l’autorité américaine de la concurrence n’avait émis aucun grief.

– La BCE est aussi crédible que la Fed pour les opérateurs financiers. Une seule phrase de son actuel Président – « whatever it takes » – a sauvé la zone euro pour dix ans.

– Quand, président de la Commission temporaire dite « Taxe » du Parlement européen, j’ai convoqué des ministres et des PDG de multinationales américaines pour enquêter sur ce qu’on appelle pudiquement « l’optimisation fiscale », tous sont venus, alors même que le Parlement européen ne dispose d’aucune compétence juridique en la matière.

Mais nous touchons aujourd’hui les limites de cette construction par le droit. Pour trois raisons.

– Le dispositif juridique lui-même est incomplet.

– L’Union fait trop de droit et pas assez de politique.

– La légitimité de l’Union a besoin d’être refondée.

 

I – LES FAILLES DE L’EUROPE DU DROIT :

A – Certaines règles se révèlent mal adaptées au besoin.

1. C’est en particulier le problème des directives. Au départ, le concept de Jacques Delors et de Lord Cockfield nous paraissait une idée de génie : assurer la manifestation de l’unité du marché, tout en tenant compte de la diversité des pays. L’Europe adoptait une loi-cadre, à charge pour chaque Etat membre de l’adapter à ses caractères nationaux spécifiques. L’espace unique a ainsi été bâti sur un socle juridique de 284 directives. Mais la formule a mal vieilli. Elle est lente. Surtout, elle permet un recloisonnement insidieux du marché unique en 28. Au Conseil des ministres, chacun pré-négocie sa petite exception nationale. Cela explique que, trente ans après, « l’achèvement du marché unique » soit le premier objectif de toute nouvelle Commission, et la solution miracle rappelée en conclusion de toute réunion du Conseil européen. Cela explique aussi que, trente ans après, un domaine aussi important que l’énergie échappe à une vraie politique commune. L’Union compte 200 opérateurs de télécommunications alors que les Etats-Unis n’en ont que 3 et la Chine 4. De manière générale, les services, qui représentent 70% de la richesse annuelle produite, continuent de dépendre pour l’essentiel des lois nationales. Ce cloisonnement éternellement recommencé est la première menace pour nos acteurs de l’économie numérique, dont le marché unique reste à construire.

Pour mettre fin à cet « effet Pénélope », je recommande de recourir exclusivement au règlement. C’est le seul moyen d’avoir la garantie de l’application immédiate et uniforme des mêmes règles dans tous les Etats membres.

2. Les procédures sont trop longues.

En l’absence de séparation comparable au domaine de la loi et du règlement de nos articles 34 et 37, l’Union considère que toutes les décisions communautaires relèvent du débat politique. Donc des navettes entre Parlement et Conseil. En dépit du caractère exceptionnellement huilé de ces navettes – 80% des textes sont adoptés en une seule lecture -, cette rigidité est préjudiciable dans plusieurs domaines :

– Pour les nouvelles technologies, dont les progrès sont plus rapides que la réglementation visant à les encadrer.

– Quand il y a une extrême urgence : la directive sur le blanchiment et la lutte contre le terrorisme est en cours de modification avant même d’être entrée en application.

– Et pour les services financiers : on soumet à un débat politique des réglementations effroyablement techniques qui, avant l’euro, étaient établies par des services obscurs de la Banque de France, à l’insu même du Gouverneur. La réactivité américaine est infiniment plus grande. 

3. Le droit européen est victime d’une désinformation permanente.

La désinformation porte sur la quantité et sur le contenu.

Tous les politiques français qui se disent pro-européens commencent d’abord par dénoncer l’excès de réglementation et de bureaucratie. En fait, toutes nos démocraties connaissent une forte inflation normative. Dans cette inflation, comment faire la part de ce qui est dû à la complexité croissante des techniques comme des relations sociales, et de ce qui relève de l’individualisme croissant de nos contemporains, toujours plus avides de protection contre leurs voisins et contre l’Etat ? Car le besoin de droit n’est pas forcément un signe de bonne santé de la société : la convivialité peut y suppléer. Quoi qu’il en soit, partout, cette inflation réglementaire est mal vécue, et partout l’échelon le plus lointain – fédéral ou communautaire – en est le premier bouc émissaire, même si le bon sens suggère que les 5 millions de fonctionnaires français pondent plus de normes que les 50 000 agents européens.

Quant au contenu des règles, les tabloïds anglais constituent un vrai J.O. des fake news sur le droit communautaire. La règle « nul n’est censé ignorer la loi » devient « nul n’est censé défendre la loi européenne » et « nul dirigeant n’est censé l’appliquer » : 4 des 5 principaux candidats à l’élection présidentielle prochaine ont annoncé tranquillement qu’ils n’appliqueraient pas la directive sur les travailleurs détachés si sa nouvelle version ne leur convenait pas. 6 Présidents de Conseils régionaux ont été fiers d’annoncer qu’ils la violeraient en instituant la « clause Molière ». Aucun n’a lu la directive. Mais on en est au niveau du : « bas ta femme, si tu ne sais pas pourquoi, elle le sait. »

B – Les limites des sanctions.

L’état de droit suppose une autorité normative, le législateur, une administration pour l’appliquer, un juge pour sanctionner sa violation. Preuve de l’absence de souveraineté européenne : si la souveraineté interne est le monopole du recours à la force, l’Union n’a même pas de souveraineté partagée en la matière. Elle n’a pas de force de police pour faire appliquer la sanction. La sanction est déléguée aux Etats membres et, en pratique, à leur bon vouloir.

En outre, la gamme des sanctions dont dispose l’Union est d’une efficacité très inégale.

1. La plus efficace est la moins connue. Il s’agit de la possibilité pour la Commission de prélever automatiquement sur les dotations agricoles et régionales de l’année suivante les sommes que des Etats membres auraient indûment payées l’année précédente, au mépris du règlement financier de l’Union. Ces sanctions donnent lieu à une publication annuelle. La présentation des rares médias qui s’y intéressent blâme d’ailleurs … l’Union pour les fraudes auxquelles son budget donne lieu, et non pas les Etats membres dont les administrations sont seules responsables.

Il faut noter aussi qu’en pratique, c’est le plus souvent le budget national qui est « puni », et non les bénéficiaires réels de ces dysfonctionnements. Quand, il y a vingt ans, la France a dû reverser à Bruxelles le montant des primes à la vache distribuées en Corse, ce sont les contribuables du continent qui ont payé, et non les éleveurs locaux qui ont confondu ovin et bovin. Tout récemment, quand on a remplacé la prime à la vache par une prime à l’hectare, la Corse n’ayant pas de cadastre a déclaré une superficie proche de celle de l’Australie. La France a ainsi été condamnée à rembourser 700 M, ce qu’elle a fait, le ministre actuel de l’Agriculture n’ayant toutefois pas manqué de déclarer que les agriculteurs concernés ne seraient pas sollicités. Soyons juste : des pays jugés sérieux comme le Royaume-Uni, la Belgique, le Danemark ont dû aussi s’acquitter de corrections importantes au profit du budget communautaire. Et disons qu’en gros le système pousse quand même les administrations nationales à une rigueur croissante.

2. Le deuxième système de sanctions très puissant concerne les infractions à la concurrence. Le Commissaire à la concurrence a le pouvoir d’annuler des contrats de fusion ou d’ententes, d’obliger les acteurs à revendre des actifs en contrepartie d’une fusion, de faire reverser des aides d’Etat accordées indûment à une entreprise et de condamner à des amendes considérables les contrevenants aux règles de la concurrence. La CJUE est l’organe d’appel de ses décisions. C’est le domaine où les décisions ont le plus de retentissement. Même si la longueur de la procédure d’appel sans effet suspensif aboutisse à des injustices graves pour les entreprises si la Cour désavoue la Commission. Nulle procédure n’est parfaite, mais celle-ci atteint son but : dissuader les infractions au droit.

3. Troisième dispositif : l’action en manquement ou en carence. Si un Etat membre tarde à transposer une directive ou n’applique pas une décision communautaire, il est passible de condamnation devant la Cour de Justice. Mais le recours n’est pas suspensif, la procédure est longue, et la sanction de la non-application de l’arrêt de la Cour est peu dissuasive. La France, là encore, s’est rendue tristement célèbre en éludant pendant trois décennies toutes les condamnations sur la non-application du règlement sur les rejets de déjections porcines dans les nappes phréatiques bretonnes. Toutefois n’en sous-estimons pas les effets à long terme. Ainsi, la semaine dernière, le gouvernement minoritaire de Mariano Rajoy a subi sa première défaite parlementaire pour l’adoption d’une réforme du statut des dockers. Condamnée en 2014 pour le caractère provocatoire de ce statut protecteur – monopole au profit d’une SCOP dans laquelle les chargeurs clients doivent obligatoirement acheter des parts -, l’Espagne a payé depuis 23 M d’astreintes. Le niveau journalier va être triplé, à 134 000 euros.

4. Quatrième dispositif : l’article 7. Le problème est beaucoup plus délicat : il ne s’agit pas ici du viol du droit communautaire mais de celui des valeurs de l’Union. Et la sanction prévue est unique, et tellement sévère qu’elle se révèle pratiquement inapplicable : c’est la mise du pays au ban des institutions. La Commission a essayé d’innover en inventant une procédure préalable de dialogue avec l’Etat incriminé. Les résultats sont encore douteux. En l’espèce, le Conseil de l’Europe joue insuffisamment le rôle qui lui a été imparti.

5. Depuis dix-huit mois, le problème de l’application du droit communautaire a changé radicalement de dimension avec le refus affiché par des dirigeants nationaux ou communautaires d’appliquer le droit communautaire sur quatre sujets majeurs.

– Le règlement sur la relocalisation des réfugiés syriens de septembre 2015. Il a été adopté dans les formes juridiques. Rentrés chez eux, des dirigeants nationaux, qui l’avaient accepté à huis clos, se sont fait gloire de ne pas l’appliquer dans leur pays. Le Premier ministre hongrois a même organisé un référendum pour avoir le soutien politique de son peuple. Dix-huit mois après, ce texte n’est appliqué, ni par les pays qui ont voté contre, ni par ceux qui ont voté pour. Adieu la politique commune de l’asile !

– Aux Pays-Bas, l’an dernier, un référendum d’initiative populaire s’est prononcé contre la ratification du traité de partenariat avec l’Ukraine. Ce texte était l’arme majeure de l’Union dans son bras de fer avec la Russie. Adieu la politique étrangère de l’Union !

– Le Président de la Commission a commis un péché mortel en déclarant que le traité de commerce avec le Canada, le CETA, que les juristes étaient unanimes à considérer comme un accord européen, devait être considéré « politiquement » comme un accord mixte. C’est la première fois que la gardienne des traités abandonne de fait la compétence première du Marché commun aux Etats membres. Adieu la politique commerciale de l’Union !

– Enfin, j’y joins la mansuétude coupable dont la Commission a fait la preuve en ne condamnant pas la France, qui a demandé à trois reprises, sous trois gouvernements différents, le report de la date du retour, non pas à l’équilibre budgétaire, mais au déficit non excessif. Interrogé sur le contraste entre la sévérité opposée à la Grèce et à l’Irlande et à la bienveillance accordée à la France, le Président Juncker a avoué cyniquement : « Parce que c’est la France ! » Deux poids, deux mesures : adieu les garde-fous budgétaires de l’Union !

Face à des cas de ce genre, le recours en manquement ou en carence est évidemment inadapté. Je pense à deux remèdes.

Chaque fois que c’est possible, il faut faire trancher une autorité indépendante : cas de la discipline budgétaire. Le « jugement par les pairs » est une plaisanterie. Le Fonds européen dit M.E.S. est prêt à jouer ce rôle. Auquel cas, les pays qui réclament de l’aide seraient renvoyés dans « l’enfer » du FME, agissant comme le FMI. L’Europe n’endosserait pas la responsabilité.

– Il est urgent de revisiter le principe de « coopération loyale » de l’article 4 du traité. En réalité, nous avons quitté le domaine du droit pour entrer dans celui de la politique.

 

II – LE DROIT NE PEUT PLUS FAIRE L’ECONOMIE DE LA POLITIQUE.

En démocratie, en quoi le politique diffère-t-il du droit ? Toute décision se termine par un texte juridique, ne serait-ce qu’un arrêté municipal ou une circulaire. Pour fonder l’autorité de l’administration qui l’exécute : permis de construire, interdiction de stationnement, autorisation temporaire d’occupation de la voie publique …

Et, certes, le droit réduit la marge du pouvoir discrétionnaire : le code des marchés m’interdit de prendre un fournisseur autre que le moins-disant. Mais ce pouvoir reste considérable.

La politique ? On mobilise des hommes, on aménage l’espace, on assure des services publics, on construit, on collecte l’impôt, on redistribue la richesse, on analyse l’économie et la société, on informe les citoyens sur l’état du pays ou de l’Union, on suit l’état de l’opinion par le contact direct avec l’électeur et par les sondages, on explique son action par tous les médias disponibles, on facilite le dialogue social et sociétal, on négocie le modus vivendi avec les acteurs extérieurs. Au-delà des réformes normatives, on fixe un cap, ou on a un projet d’ensemble qui contient une vision implicite ou explicite du sens de l’histoire.

Or, pour passer du droit à la politique, l’U.E. n’a pas de personnel d’exécution, elle n’a qu’un pouvoir limité de maître d’ouvrage ou de commanditaire – ce n’est guère un « donneur d’ordres » -, elle n’a pas de budget qui lui permette de financer des services publics européens dignes de ce nom. Il n’y a pas de politique sans budget et, finalement, pas de communauté juridique sans budget minimum. Vis-à-vis des acteurs extérieurs, sa compétence est limitée (observateur à l’ONU) ou contestée (zone euro et, maintenant, commerce). Elle n’est parvenue à parler d’une seule voix sur les grands dossiers extérieurs, ni face aux USA, ni contre la Russie, ni contre la Turquie, ni au Moyen-Orient, depuis le vieux conflit israélo-palestinien jusqu’à l’imbroglio syrien ou yéménite. De manière moins explicable, et, j’ajoute, moins pardonnable, les dirigeants de l’Union s’interdisent d’accéder aux grands médias nationaux. Ils renoncent ainsi à la dimension de l’action politique qui leur serait le plus facilement accessible : la communication.

Même si les hommes d’Etat sont ceux qui sont capables de concevoir leur action sur le long terme, l’essence de la politique, c’est l’urgence. Pas le discours. Pas la délibération législative – qui est mon métier depuis dix-huit ans. C’est l’improvisation face à des situations inattendues. Quand une personne est victime d’un malaise dans la rue, la question n’est pas de proclamer un droit universel à la santé et de voter que les secours doivent être aussi rapides pour les femmes que pour les hommes : le problème est de la sauver. J’ai rencontré la politique, sa noblesse et la solitude du décideur, quand, jeune conseiller technique à l’Elysée, j’ai eu à décider en cinq minutes du décollage d’un avion plein de familles françaises fuyant la guerre civile tchadienne depuis l’aéroport de N’Djamena pris sous les tirs de mitrailleuses. Quand Saddam Hussein a envahi le Koweït en 1991, le président Bush père n’a pas saisi le tribunal de La Haye : il a réuni une coalition internationale et a raccompagné les troupes irakiennes chez elles. Un peu brutalement. Et il n’y a pas que des urgences militaires. Quand la faillite de Lehman Brothers gèle toutes les transactions financières, la règlementation viendra après : il faut sauver d’abord les épargnants et les déposants. Quand des centaines de milliers de malheureux débarquent en Grèce et à Lampedusa, la priorité n’est pas d’interpréter la convention de Genève. Quand le dumping chinois menace toute l’industrie sidérurgique européenne, la question de savoir si l’on peut  considérer la Chine comme une économie de marché relève du sexe des anges.

Mais dans l’urgence, peut-on décider à 27 ou 28 ? Négocie-t-on à 27 l’ensemble de dossiers de contentieux avec la Turquie ? Imagine-t-on 28 doigts sur le bouton nucléaire ? Tous les dirigeants nationaux s’entendent pour répéter « l’Europe doit s’occuper des grands sujets et laisser tomber les petits. » Une fois cela dit, ils freinent des quatre fers en réalisant que les grands sujets sont tous politiques, et qu’ils mettent tous en jeu ce qui relève encore de la souveraineté nationale. On se tromperait en n’y voyant que de la duplicité de leur part : chacun a des comptes à rendre à son peuple, et seulement à son peuple. C’est là que l’on tombe sur le problème de la légitimité.

 

III – UNE LEGITIMITE A REFONDER.

La légitimité du pouvoir est un concept fondamental, passionnant et mystérieux. L’Histoire montre qu’elle comporte deux dimensions. Elles ne se superposent pas toujours.

Il y a la dimension identitaire. Est légitime l’autorité incontestée pour représenter une communauté politique – tribu, cité, ethnie, nation.

Et il y a la dimension morale. Au sens le plus élevé. Est légitime la décision perçue profondément comme juste. Soit du fait de son contenu, qui se réfère à la morale de la communauté ou, de plus en plus, à la morale universelle ; soit du fait de l’autorité qui la prononce. Une autorité qui soit admise comme supérieure et indépendante.

La force historique des monarchies résidait dans la dynastie. La famille royale incarne la dimension identitaire de la communauté politique. Elle légitimise l’existence de cette communauté indépendante. Car il en va d’une communauté humaine comme de l’estime individuelle. Pour sa propre estime personnelle, nul ne peut ignorer le regard des autres. Le sentiment d’identité légitime éprouvé par un peuple se juge aussi au vu de ce que les autres pensent de lui. Une illustration étonnante en a été donnée à la fin du XIXe siècle. C’est le moment du triomphe des révolutions démocratiques. Première surprise : beaucoup des nouveaux Etats qui accédaient alors à l’indépendance ont choisi la forme monarchique plutôt que républicaine ; seconde bizarrerie, ils sont allés chercher des rois, hors de chez eux, dans les grandes familles étrangères : les Saxe-Cobourg ont ainsi donné des souverains à la Belgique, puis à la Bulgarie, les Hohenzollern à la Roumanie, la maison de Danemark à la Grèce et à la Norvège. Certes, il ne s’agissait pas de choisir le détenteur du pouvoir : le temps était venu du roi qui règne mais ne gouverne plus. Mais justement, on était dans le pur symbole ! Ces peuples avaient besoin de cette garantie de respectabilité internationale, pour assurer la légitimité de leur Etat, qui restait fragile à leurs propres yeux de citoyens tout neufs.

Autre exemple, peu cité en France. Pendant les trois premières années de la guerre de 1914-18, tout le monde a été surpris par la combativité de l’armée austro-hongroise, face aux Italiens et aux Russes : malgré l’attachement viscéral à leurs origines nationales différentes et souvent antagonistes – croate, polonaise, tchèque, etc. – les soldats restaient fidèles à François-Joseph, leur empereur légitime : cet empire que tout divisait a été uni pendant cinq siècles par la seule famille des Habsbourg. Plus près de nous, en 1981, la fragile démocratie espagnole naissante s’est unie derrière le roi Juan-Carlos, incarnation de tout ce que les Espagnols avaient connu dans le passé et espéraient de l’avenir. Il n’est pas sûr qu’en 2017, ils aient encore besoin de ce symbole.

Car avec la démocratie, la légitimité réside désormais dans la soumission au vote populaire : le suffrage universel légitimise la règle de droit suprême – la Constitution –, comme les dirigeants qui l’appliquent.

Mais la légitimité identitaire ne suffit plus depuis longtemps. Il y faut aussi la dimension morale.  Or, à l’origine, quelle autorité morale peut surpasser celle de Dieu ? C’était le sens du sacre, qui faisait du monarque un personnage semi-divin : l’archevêque de Reims oint la tête, la poitrine, les épaules et la jointure des bras de la personne royale, avec le saint chrême prélevé dans la sainte ampoule à l’aide d’une aiguille d’or ! Napoléon lui-même ne peut se passer du symbole. Comme lui, comme l’avaient été tous les empereurs romains d’Auguste à Constantin, les dictateurs plus récents sont toujours tentés par la déification de leur personne. Et ça marche : le culte de Staline et celui de Mao ont été célébrés par les plus grands intellectuels français de leur temps. Kim jung-un n’est qu’un des derniers représentants de ces dynasties post-soviétiques.

Et pourtant, s’agissant de la légitimité morale, même la référence à Dieu s’est vite révélée insuffisante. Premier théoricien de l’Etat, le Français Jean Bodin, a défini la République comme une « puissance souveraine ». Mais il la fait reposer sur le droit et, en matière internationale, sur les traités qu’elle a signés avec ses homologues : roi, empereur ou peuple, le souverain, même oint du Seigneur, doit donc compter avec une légitimité qui le dépasse. Le calviniste hollandais Grotius l’exprime à peine différemment : « Tous les princes de la terre sont sujets aux lois de Dieu et aux lois de nature, et à plusieurs lois communes à tous les peuples. »[1] On retrouvera la même analyse chez le théologien jésuite espagnol Francisco Suarez, puis chez John Locke, le théoricien de la monarchie constitutionnelle à l’anglaise.

Sept siècles de débats philosophiques et soixante-dix ans de conventions et de pratiques diplomatiques ont ainsi bâti une sorte de corpus commun implicitement admis par ce qu’on appelle la « communauté internationale ».

Fortement inspiratrice des règles de la « communauté internationale », l’Europe les a rassemblées dans ce texte admirable qu’est la Charte des droits fondamentaux de la personne humaine. Elle répond ainsi au besoin d’une légitimité collective extérieure qui dépasse ses membres. De fait, même si l’opinion publique ne connaît guère la répartition exacte des compétences juridiques entre l’Union européenne et ses Etats membres, même si la presse à sensation fait ses gorges chaudes des décisions bureaucratiques, réelles ou supposées, de Bruxelles, en profondeur, dans tous les pays de l’Union, existe le sentiment que la dimension européenne ne peut plus être ignorée par une décision nationale. A l’évidence, c’est une question d’efficacité, comme l’ont surabondamment prouvé les crises financières, économiques, écologiques et diplomatiques de ces dernières années. C’est aussi une question de bon sens : un légume qui serait interdit en-deçà des Pyrénées et autorisé au-delà, c’était autrefois une raison de fierté cocardière, c’est aujourd’hui une source de ridicule. Mais c’est aussi, mais oui, une question d’appartenance. Je ne parle pas encore d’identité, mais de sentiment d’appartenance. Appartenance, non à un même peuple, mais à une même famille de peuples. Même sur les sujets de société les plus brûlants, et qui relèvent entièrement du seul droit national, sur les sujets qui nous divisent le plus, tels que le droit du mariage, de la famille, de l’éthique scientifique et médicale, de la fin de vie, de l’intégration des minorités religieuses, ethniques ou étrangères, l’idée s’impose naturellement de regarder ce que font les voisins. De voir s’il y aurait une référence commune européenne, non pour la copier mais au moins pour se situer, s’étalonner, apprécier. En juger autrement.

L’Europe est désormais aussi un cadre fondamental pour juger de la légitimité. Elle contribue au pouvoir légitimant, sans disposer elle-même d’une pleine légitimité. Celle-ci reste fondamentalement nationale. L’Union a certes acquis le pouvoir souverain de battre monnaie, elle a même un pouvoir indirect de lever l’impôt, mais elle n’est pas encore assez légitime pour décider de l’emploi de la force. Les casques bleus qui arborent le fanion azur et ses douze étoiles sont mandatés par leur parlement national : même les fédéralistes les plus passionnés n’imaginent pas qu’aujourd’hui des troupes françaises puissent être envoyées au feu par un vote du Parlement de Strasbourg. Ce n’est pas un simple problème de compétence.

Deux raisons sont ici à l’oeuvre.

D’abord, les valeurs supranationales ne sont plus tout-à-fait communes. Elles sont contestées par les pays de Visegrad. Les dirigeants actuels exaltent la religion nationale ou l’histoire nationale contre la philosophie même de l’Union européenne : la tolérance, l’ouverture à l’autre, le pardon du passé, l’indépendance de la justice et des médias. Le refus de l’état de droit est même théorisé à Budapest sous le nom de « l’illibéralisme ». On n’est pas loin du mépris des « démocraties bourgeoises décadentes » des années 30. Je ne crois pas ce phénomène durable. Nos partenaires de l’est dépendent trop de l’aide financière massive de l’Union et de sa solidarité politique, et demain militaire, face à la menace russe pour s’enfermer dans cette régression historique. Mais, en attendant, qu’ils ne s’étonnent pas de voir les autres pays européens essayer d’organiser ensemble un cercle commun, fondé sur les valeurs auxquelles eux sont restés fidèles.

La seconde difficulté a des racines plus profondes : la légitimité n’est incontestable que si elle s’adresse au cœur autant qu’à la raison. Le grand philosophe allemand Jürgen Habermas s’est fait connaître de ce côté du Rhin en défendant l’idée d’un « patriotisme constitutionnel ». On comprend comment un grand esprit germanique ait pu chercher à échapper à la malédiction de la nation allemande, le nationalisme poussé à ses pires extrémités. Mais pas plus qu’on ne tombe amoureux d’un taux de croissance, on ne tombe pas amoureux d’une constitution. Aucun amateur de rugby n’est amoureux des règles, il aime le beau jeu. Habermas lui-même en est venu à plaider en faveur du remplacement du patriotisme allemand par un patriotisme européen.

Mais s’agira-t-il d’une même forme de patriotisme, et comment la faire naître ?

Pour constituer une communauté politique des cœurs, il faut un cocktail :

– un récit épique partagé. Au commencement, il ne pouvait pas y avoir un récit, vu les horreurs du passé. Et le mythe d’une princesse phénicienne enlevée par un taureau blanc est devenu un symbole ambigu pour les défenseurs de la cause des femmes, comme pour tous ceux qu’effraye tout visiteur venu de l’orient compliqué. Mais après 70 ans de paix, nous avons maintenant quelque chose à raconter. Et des motifs de fierté : l’aventure spatiale, les opérations humanitaires, la lutte contre le changement climatique, la création de l’OMC et du TPI.

– Un très fort sentiment de solidarité. Il y a deux manières de le faire naître.

. La plus simple : un ennemi extérieur qui rassemble. Ne nous en plaignons pas : nous n’avons plus la « chance » douteuse d’avoir un ennemi extérieur commun suffisamment dangereux pour unir à lui seul nos destins. Poutine ne menace que nos frontières orientales. Les islamistes sont partout et nulle part. Nous n’avons jamais osé qualifier l’agressivité commerciale chinoise de guerre économique. Le Brexit nous fait perdre un partenaire puissant, la victoire de Trump nous fait douter d’un allié surpuissant. Rien de cela ne suffit pas à cimenter une identité commune, mais l’ensemble concourt puissamment à unifier nos objectifs de politique extérieure.

. Un projet fédérateur pour l’avenir. Le projet initial – la paix, la réconciliation – a été réalisé au-delà de toute espérance. Le nouveau projet va de soi : relever ensemble les défis du XXIe siècle. C’est l’ampleur et la gravité des problèmes que nous avons à affronter ensemble qui seront les meilleurs ciments de notre union. Mais attention ! Un vrai projet fédérateur n’est pas une simple addition de projets concrets. Il faut une destination commune et un calendrier incontournable. C’est là que l’on attend les futurs dirigeants français et allemands.

– Enfin, l’incarnation dans une autorité politique, en réalité un chef. Et même deux. Une grande entreprise a besoin d’un président non exécutif et d’un directeur général, le CEO. Un Etat distingue généralement le chef d’Etat, qui préside, et le chef de gouvernement, qui dirige. De même, nous avons besoin d’un chef qui symbolise l’identité et la légitimité et d’un dirigeant qui conduit la politique commune. Nous les avons dans les traités. Tout repose alors sur le choix des hommes. Par malheur, pour les premiers titulaires, nous n’avons pas eu la main heureuse. Aucun d’eux ne s’est fait cette haute idée de sa fonction. VGE a dit un jour à un de ses ministres trop discret : « En politique, il n’y a qu’un défaut absolument rédhibitoire : la modestie. Ayez l’ambition de la fonction que je vous ai confiée ! »

Pour bâtir l’Europe, on a pu se passer de dieu, on a pu se passer d’un diable. Encore que l’un et l’autre aient surenchéri d’imagination pour nous unir dans des emmerdes communes. Mais il nous faut retrouver un projet fédérateur. Et il faudra incarner ce projet dans une autorité politique commune, dans un chef, ou mieux : un duo de chefs. Pour tous ceux, et seulement pour ceux-là, qui croient en ce moment du XXIe siècle à la légitimité d’une Europe politique bâtie sur le droit.      

                                                                                        Alain Lamassoure

[1] Grotius. De jure pacis et belli. Livre I, chapitre 8. 1625.